1月12日下午，海南省關于加強土地宏觀調控提升土地利用效益新聞發布會在海口召開。會議就近日出臺的被稱為海南歷史上*嚴格的土地管理措施——《海南省政府關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》進行解讀。

海南省國土資源廳政策法規處處長王雪皓表示，文件全面貫徹落實黨的十九大精神和省委省政府推進生態文明建設的要求，提出了嚴格建設用地總量管控，堅守土地利用的底線，嚴守生態保護的紅線和耕地保護的紅線，在總體要求、總體目標和總體原則中均體現了“史上*嚴”。

王雪皓表示，從具體政策措施的落實來看，主要“嚴”在五個方面。一是《意見》提出嚴格規劃的管控，也就是建立規劃調整的硬約束制度，嚴格控制規劃的擅自調整。二是嚴格土地的準入，也就是提出了建立土地出讓的控制標準，首次將投資、產出和稅收納入土地出讓的前置條件，把好土地的準入門檻。三是嚴格土地的用途管制，嚴禁其他各類用途的土地改變為商品住宅用地。四是嚴格土地的規范管理，禁止各類招商項目中配套商品住宅，禁止商品住宅和其他產業項目捆綁搭配供應。五是嚴格土地的交易管理，要求所有招標、拍賣、掛牌公開供應的土地納入省級統一的土地市場進行交易，否則不得辦理土地登記。

王雪皓說，在支持產業發展用地方面，《意見》提出，在保障產業用地的用地規劃和計劃的安排上，對產業用地應保盡保，精準施策。特別是對實體經濟予以傾斜，具體包括全省六類重點產業園區、十二大重點產業和海南百鎮千村等重點產業的支持。同時還提出，禁止向產能過剩、高污染、高耗能的產業進行供地。

關于產業用地的供地模式，《意見》給出了一套組合拳的供應模式。在供地方式上，提出了有“先租后讓”、“點狀供地”等創新性的方式支持產業用地的落地和發展。在供地的價格方面，提出了關于研發用地、現代物流等產業用地可以參照工業用地的價格確定價格。在土地期限方面，提出要結合產業的全生命周期安排彈性供地年期，結合產業的全生命周期確定土地的供應期限，這樣有利于降低企業的用地成本，提高土地利用效益。

為了保證產業政策能夠有效的落地，《意見》還提出了相應的獎懲措施。對于市縣政府集約節約用地水平較高的，可以傾斜安排用地指標；對于土地利用效益較低，利用粗放的市縣，調整其用地計劃的安排，甚至暫停土地供應，以此進一步保障產業用地和發展。

海南省國土資源廳副廳長吳開成在發布會上說，《意見》出臺后，海南保障性剛需將會更加有利，房地產的結構將會優化，房地產市場運行將會更加健康有序。

《意見》在房地產領域釋放明確信號，未來圍繞著解決本省居民的剛性需求，包括在本省創業、就業的外省非海南戶籍人員的剛性需求，在保障性住房、棚戶區改造、滿足本省居民需求等方面進一步增加土地供應量，做到應保盡保。

附：

海南省人民政府關于進一步加強

土地宏觀調控提升土地利用效益的意見

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

為全面貫徹黨的十九大精神和《中共海南省委關于進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步加強土地宏觀調控，落實*嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，*大限度提升土地利用效益，加快推動經濟轉型升級，建設美好新海南，根據國家有關規定,結合我省實際，提出如下意見。

一、全面貫徹新發展理念，加強土地資源管控

（一）堅持新發展理念統領全局。堅守發展底線，堅持質量第一、效益優先，按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、效益提高”的基本要求，實施*嚴格的耕地保護制度，建立健全生態環境和基本農田保護補償制度，設定土地資源消耗上限、耕地保護紅線、生態環境底線；堅持用途管制，加強國土空間用途管制，優化生產、生活、生態空間，嚴格控制城鎮和產業園區邊界，嚴禁生產、生活空間擠占生態空間；強化土地利用全生命周期管理，大力推進節約集約用地，以土地利用方式轉變促進經濟轉型升級，實現土地資源利用效益的*大化。

（二）實行建設用地總量和強度雙控制度。到2020年，全省建設用地總規模控制在550萬畝以內；堅決守住耕地保有量1072萬畝、永久基本農田909萬畝和林地保有量3165萬畝；全面落實“十三五”時期單位國內生產總值占用建設用地面積下降20%的目標任務。

二、優化國土開發空間格局，強化國土空間規劃管控

（三）優化土地利用結構布局。重點保障全省十二個重點產業、六類重點產業園區、“五網”基礎設施和“美麗海南百鎮千村”等用地；嚴格控制商品住宅用地供應，合理配置公共管理與公共服務用地，實現各類用地合理布局；禁止對產能過剩、高耗能、高污染項目供地。除“五網”建設及水利、垃圾、污水、生態治理等基礎設施和軍事、殯葬等特殊用地外，在省和市縣總體規劃劃定的開發邊界外，原則上不予辦理建設項目用地手續；在省和市縣總體規劃劃定的產業園區開發邊界外，原則上不予辦理工業項目用地手續；確需辦理的，應當先報經省規劃及相關產業主管部門同意。

（四）加強國土空間用途管制。建立規劃調整硬性約束機制。其他用途用地不得擅自調整規劃改變為商品住宅用地，對嚴禁規劃為商品住宅用地、但已規劃為商品住宅用地的，應當及時調整城鄉控制性詳細規劃用途。建立城鎮空間、農業空間、生態空間等國土空間利用和用途轉換管制制度，從嚴控制生態空間、農業空間轉為城鎮空間。探索建立耕地占補、林地占補指標交易等制度，通過市場化手段引導資源要素在全省范圍內優化配置，鼓勵城鎮空間向生態空間、農業空間轉變。

三、強化計劃調控，合理安排用地時序

（五）實行年度新增建設用地計劃管理。將土地批后供地率、存量國有建設用地處置率、人地掛鉤等指標作為安排年度新增建設用地計劃的重要依據。對現有建設用地總量已臨近規劃建設用地總量的市縣、位于生態保護核心區的市縣以及建設用地存量規模較大、利用粗放、產出效益低、補充耕地能力不足的市縣，適當調減新增建設用地計劃；對近5年平均供地率低于60%的市縣，除國家重點項目、省重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標。嚴格執行新增建設用地審批，已辦理農用地轉用審批手續的土地，應按照批準文件明確的用途供應，不得擅自改變用途，因規劃調整等原因確需按照新用途供應的，應報原批準機關批準。

（六）加強年度商品住宅用地計劃管理。由省國土資源主管部門根據各市縣年度商品住宅建設規模、存量商品住宅用地數量、商品住宅土地供應價格、商品住宅銷售均價等情況確定商品住宅用地年度計劃。劃撥住宅用地補辦出讓手續或轉讓用于商品住宅建設的，一并納入商品住宅用地計劃指標管理。對位于生態保護核心區的市縣，停止安排新增外銷型商品住宅用地供應計劃。全面停止辦理產權式酒店用地審批手續（含農用地轉用、土地供應和改變用途審批）。農墾歷史遺留土地問題處置按照省政府有關規定辦理。其他產業項目因產業結構調整等原因，需要予以限制的，省國土資源主管部門可以根據實際情況實行項目用地年度計劃管理。

（七）分類商品住宅用地供給管控。堅持住宅項目用地多軌制、分類別保障。繼續加大保障性住房用地供應，進一步推進棚戶區改造和城市、農村住房更新改造，保障本省居民基本性住房需求；鼓勵租賃住宅用地供應，加快建立租購并舉的住房用地保障制度；合理有序配置面向島外居民的商品住宅用地，通過市場調節投資性住房需求。對存量商品住宅用地規模較大以及土地利用效益較低的市縣，相應減少直至暫停新增商品住宅用地供應。嚴禁就商品住宅項目簽訂招商引資協議，在簽訂的相關招商協議中，不得約定為產業項目配套安排商品住宅用地。禁止將商品住宅用地與其他產業項目用地捆綁或搭配供應。

四、完善用地標準，嚴格市場準入

（八）建立用地效益標準。將土地投資強度、產值、稅收等相關指標，作為建設用地供應準入標準，由省國土資源主管部門會同省發展改革、商務、工信、稅務、財政等部門制定建設用地出讓控制標準。各產業園區管理機構可以結合實際，制訂更加嚴格的用地準入標準。嚴格執行建設用地出讓控制標準，對未達到標準的項目，不得供應土地。依法供應土地竣工投產后，對稅收達不到標準的，可以按年補收約定稅收與實際上繳稅收的差額；對投資強度、畝均產值達不到約定標準50%或者畝均稅收達不到約定標準30%或者超期未竣工的，可以按約定退還原土地出讓金及利息后收回土地使用權，地上建筑物或附著物及相關設施可按約定進行處理。

（九）全面實施建設項目用地節地評價制度。在農用地轉用或用地供應前，開發區管理機構或市縣國土資源主管部門應當委托土地評估或土地規劃設計等有關中介機構對項目用地進行節地評價。對國家和地方已經出臺土地使用控制標準的用地，要對土地使用控制標準的適用等情況進行評價；對確實要突破土地使用控制標準或國家和地方未出臺土地使用控制標準的用地，要對用地規模合理性及節約集約用地原則等情況進行評價。對不符合節約用地原則的項目用地，不予以辦理相關用地審批手續。水庫和水電工程項目淹沒區用地、礦山企業開采區用地、通信和輸電線路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地，可不列入建設項目節地評價范圍。

五、完善土地有償使用制度，推進土地精細化、規范化管理

（十）完善土地供應方式。嚴格執行《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》。擴大有償用地范圍，對教育、科研、體育、醫療衛生、社會福利、文化設施等公共服務與公共管理用地，只有一個意向用地者的，可采取協議出讓方式供地。對新產業、新業態用地及工業用地可以采取先租后讓等方式供應。通過“先租后讓”方式取得土地使用權的，土地使用權人可憑不動產登記機構頒發的不動產權屬證書辦理規劃報建、施工許可等手續。積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

（十一）實施差別化地價管理。各市縣基準地價原則上應每2－3年更新一次，細化各產業用地的基準地價。鼓勵發展租賃型商品住宅，對用于租賃的商品住宅基準地價可以按照商品住宅基準地價的70%確定。對研發設計、現代物流等產業可按規定參照工業用地出讓價格出讓。在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地增加建筑面積或利用地下空間的，不再增收土地價款。地下空間建設用地使用權的基準地價可以按照同一區域同一用途的基準地價的70%確定。

（十二）實行“彈性年期”土地供應制度。對房地產業以外的其他產業項目，應根據產業生命周期，在國有建設用地使用權法定*高有償使用年限內，合理確定土地的有償使用年期，可結合實際適當縮短項目用地年期，降低產業用地保有成本。依法應以招拍掛方式供應的項目用地，可實行“彈性年期”+“對賭協議”供應方式，首次供應年限一般不超過5年，5年期滿后，對不符合相關協議約定的，按協議約定收回土地使用權；符合相關協議約定的，可以延長土地使用年限并補繳土地出讓金，但*長不得超過同用途法定*高年限。

（十三）細化土地用途管理。省規劃主管部門會同省國土、住建、林業、環保等主管部門研究制定全省城鄉規劃與土地利用現狀分類對應指南，做好城鄉規劃與土地利用的地類銜接。市縣供應土地時，擬供應土地用途應當按照土地利用現狀分類的二級類確定。對現行城鄉規劃用地性質與土地二級類用途不一致的，市縣國土資源主管部門應當會同城鄉規劃主管部門，綜合考慮擬建設項目的性質、城鄉規劃等情況，對照土地利用現狀分類的二級類確定擬出讓土地的用途，并報經市縣政府批準后執行。

六、規范土地市場管理，優化土地資源市場配置

（十四）嚴格凈地出讓制度。出讓的建設用地必須是土地權利清晰、安置補償落實到位、地上附著物清表、無法律經濟糾紛、土地開發利用規劃條件明確、符合土壤環境質量要求、具備動工開發所必需條件的凈地。其中，具備動工開發所必需條件是指地塊周邊可以滿足施工建設所需的水、電供應，相關設備、機械可以進場施工的土地條件。市縣政府在供應土地前，應當組織發展改革、財政、國土、規劃、住建、環保、林業、工信等相關部門對上述條件進行核定，對依法辦理土地征收（收回）和農轉用審批手續的用地，必須納入政府儲備土地，經儲備整理，確認屬于凈地后方可辦理出庫及供地手續。擬供應土地進入省土地統一交易市場交易的，應當附具市縣政府對上述凈地條件出具的書面文件，否則不得進行交易。對違反規定供應未達凈地條件的用地，造成土地閑置的，按規定追究相關責任單位和責任人的責任。

（十五）加強土地儲備調控。建立儲備土地閾值機制，合理設定土地動態儲備規模，可將省級規劃審批的重點核心區、省級主導新建的重點開發區域用地、省級主導重大建設項目用地、以及其他有償收回（收購）的閑置土地和低效利用土地納入省級土地儲備，強化省級土地儲備在產業用地保障和市場化開發方面的示范引導作用，增強省級土地資源調控能力。各市縣政府根據地方經濟發展水平、土地市場情況及上級下達的年度新增建設用地計劃，合理確定新增土地儲備規模，保障各類項目用地需求。

（十六）完善土地招拍掛制度。土地供應前，市縣規劃部門應根據控制性詳細規劃提出明確的用地規劃條件，市縣有關產業主管部門或開發區管理機構應當根據項目建設意向和建設用地出讓控制標準提出投資強度、稅收和產出要求等關聯條件，市縣國土、房產、工信、商務等相關部門或開發區管理機構可以根據項目建設需要，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，就競買人注冊資本金、業績、商品住宅租售比例、提供就業等內容，合理設定報名條件，并在土地招拍掛出讓公告等文件中予以明確，將好地交給好企業、好項目開發。

（十七）加強協議履約管理。土地供應成交后，市縣有關產業主管部門（工業項目投入和產出由工信主管部門負責、其他項目投入和產出由招商主管部門負責、稅收由稅務主管部門負責）或開發區管理機構就土地出讓前提出的關聯條件以及其他開發利用要求、違約責任等對賭內容，分別與競得人另行簽訂履約監管協議，作為國土資源主管部門簽訂土地供應合同的前提條件。提出關聯條件的部門應對履約監管協議的執行情況定期開展檢查，對土地使用權人違反履約監管協議的，應按職責追究違約責任。

（十八）嚴格執行土地統一交易制度。進一步規范建設用地使用權交易和管理，嚴格執行建設用地使用權統一交易和統一監管制度，國土資源主管部門以及法院、國有資產主管部門、稅務主管部門等依法以招標、拍賣、掛牌等公開方式供應和處置建設用地使用權的，應當進入全省統一的省級土地交易市場進行交易。未進入省級土地交易市場進行公開交易，不得辦理不動產登記。

七、強化供后監管，促進土地利用提質增效

（十九）加大存量用地處置力度。各市縣政府應當加大閑置土地、低效用地等存量用地的清理處置力度，依法采取無償收回土地、有償收回土地、改變土地用途、土地置換、臨時使用土地等方式處置閑置土地。因生態保護紅線劃定或者規劃調整導致土地不能開發利用的，可通過土地期權、承諾兌現等方式予以有償收回。建立閑置土地動態監管機制，及時發現并嚴格處置新增閑置土地。對2018年1月1日后新增閑置土地面積超過近5年年均供地量的市縣，暫停該市縣除民生、基礎設施等項目外的土地征收和農用地轉用、土地供應審批手續。

（二十）嚴控土地用途變更。土地使用權人應嚴格按照土地有償使用合同確定的用途開發利用土地。禁止其他用途的土地改變用途用于商品住宅開發。商品住宅用地可以按照規劃及法定程序改為其他用途的土地。土地用途同屬于《土地利用現狀分類》一級類，但在土地二級類之間變更的，應當按照改變土地用途的有關規定，依法辦理改變用途手續。屬于《土地利用現狀分類》二級類的具體項目用地，需要調整為相同的二級類中基準地價用途修正系數高的用地，由市縣國土資源主管部門委托地價評估機構進行地價評估，征繳差額地價。

（二十一）加強容積率變更管理。土地使用權人應當嚴格按照土地有償使用合同約定的容積率開發利用土地。禁止商品住宅項目用地提高容積率。保障性住房容積率調整按相關規定執行。工業以及商品住宅用地以外的其他經營性用地在符合城市規劃的條件下，因提高容積率需評估補繳地價款的，可按照新容積率規劃條件下評估期日的樓面地價乘以新增建筑面積確定應補繳的地價款。

八、落實共同責任，建立健全長效機制

（二十二）落實共同責任制度。市縣政府是本行政區域土地宏觀調控及節約集約利用的責任主體，發展改革、財政、國土、規劃、住建、環保、林業、工信及各園區管理機構等部門按照職責分工，建立供地聯席審查制度，在項目準入、規劃審查、土地供應及供后監管等方面各司其職，加強監管，形成工作合力。

（二十三）實行土地使用稅差別化管理制度。建立城鎮土地使用稅與節約集約用地掛鉤的稅收調節機制，積極開展以地控稅、以稅節地試點。在省政府規定的稅額幅度范圍內，鼓勵支持市縣級政府在現有基礎上適當提高土地使用稅標準，促進和引導按產業類型、區域位置等實施差別化稅收管理，閑置土地、低效用地按*高標準征稅，有條件的市縣可以試行按土地用途分類制定土地使用稅征收標準。

（二十四）完善獎懲考核機制。將各市縣的土地批后供地率、新增閑置土地與近5年年均供地量比例、單位國內生產總值占用建設用地面積下降等作為考核市縣政府及領導班子的重要內容，作為安排下達各市縣規劃建設用地指標、年度新增建設用地計劃指標、年度商品住宅供應計劃指標等用地指標的重要依據。省國土資源主管部門要會同監察等有關部門加強對本意見落實情況的監督檢查，對發現存在弄虛作假、懈怠改革、執行不力、嚴重玩忽職守行為的，要責令其限期糾正、整改，重大問題及時報告省政府。整改期間暫停該市縣建設用地審批工作。

（原標題：重磅！解讀海南“史上*嚴”土地管理新政：“嚴”在五個方面）