《海南自由貿易港土地管理條例》

新聞發布會實錄

（2023年5月23日）

中共海南省委宣傳部新聞發布處副處長廖寶祺：

女士們、先生們，各位記者朋友們，大家上午好！歡迎出席海南省新聞辦公室新聞發布會。

日前，《海南自由貿易港土地管理條例》（以下簡稱《條例》）已正式施行，這項為土地“量身定制”的《條例》出臺背景是什么？包含哪些內容？都有哪些特點亮點？相信這些都是記者朋友們非常關心的問題。

為了讓社會各界更好地了解《條例》的有關情況，今天上午的發布會，我們非常高興地邀請到：海南省自然資源和規劃廳二級巡視員何謙先生；海南省人大常委會法制工作委員會社會法規處處長李文君女士；海南省司法廳立法一處處長王帥先生。請他們向大家介紹有關情況，并回答記者朋友們關心的問題。

首先，有請省資規廳的何謙先生圍繞《條例》的有關內容進行主發布。

海南省自然資源和規劃廳二級巡視員何謙：

各位媒體朋友，大家上午好！

非常感謝各位媒體朋友長期以來對我省自然資源和規劃工作的關心和支持！近期，省人大常委會審議通過了《海南自由貿易港土地管理條例》（以下簡稱《條例》），并于今年5月1日開始施行。下面，我就《條例》的出臺背景、主要內容等，作簡要介紹。

一、出臺背景

《海南經濟特區土地管理條例》自1994年實施以來，前后經歷6次修改，為不同發展時期的土地管理工作提供了制度保障，對保護資源、保障發展、維護權益等方面起到了重要作用，促進了我省社會經濟可持續發展。但是，隨著新時代國家土地管理新要求和海南自由貿易港建設深入推進，該條例已經不適應當前的新形勢、新任務、新需求，亟需修改完善。

（一）貫徹習近平總書記土地管理重要指示批示精神的需要。

習近平總書記高度重視土地管理工作，多次作出重要指示批示，強調“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實*嚴格的耕地保護制度”“堅決遏制耕地非農化、嚴格管控耕地非糧化”“強化國土空間規劃和用途管控”“必須堅定不移推進節約集約用地、優化土地利用結構、提高土地利用效率”“新時代推進農村土地制度改革”等，這些重要論述的貫徹落實，需要通過地方立法予以更好推動和落實。

（二）落實國家土地管理新要求的需要。

隨著《民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規相繼出臺、修訂，國家要求對土地保護、開發、利用、修復、整治等實施系統化治理；近年來，黨中央、國務院也出臺了一系列文件，對國土空間規劃體系構建、節約集約用地、農村集體經營性建設用地入市等方面提出了具體要求，這些都亟須通過地方立法予以承接和細化。

（三）優化我省土地管理，推進海南自由貿易港建設的需要。

為全面加快推進海南自由貿易港建設，國家相繼出臺了《中華人民共和國海南自由貿易港法》《海南自由貿易港建設總體方案》《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》等，賦予了海南土地和規劃管理的新要求、新任務、新使命，自然資源部等部委也陸續出臺了支持海南的相關土地政策，需要通過地方立法予以落地實施。近年以來，海南結合實踐需要，積極探索創新土地超市、智慧治理等新舉措，需要及時通過地方立法進行固化和提升。

二、主要內容和亮點

《條例》共十章七十七條，主要內容和亮點如下：

（一）構建國土空間規劃體系。

《條例》設立專章對國土空間規劃體系作出規定。一是確定國土空間規劃的法定地位，《條例》規定國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據，經依法批準的國土空間規劃，任何組織和個人不得擅自修改。二是構建了編、審、調、督、用的國土空間規劃管理體系，《條例》明確了總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃間的層級和銜接關系，規定了規劃編制、審批、實施、修改的責任主體、相應程序和法定條件，確定了人大監督、行政監督、內部監督、社會監督和嚴格執法的監管體系，為實施國土空間規劃閉環管理提供法規支撐和保障。三是深化“多規合一”改革，確立國土空間唯一性原則，《條例》規定實施機器賦碼、一地一碼、一碼管地制度，專項規劃與總體規劃不一致時應當修改專項規劃，通過空間數據智慧治理落實國土空間和地類的唯一性，深化“多規合一”改革成果，進一步提升國土空間規劃的權威性和嚴肅性。

（二）落實*嚴格的耕地保護制度。

一是強化主體責任，《條例》明確各級政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人，這是我省第一次將這一主體責任提升到地方法規層面。二是落實耕地占補和進出“雙平衡”制度，在堅持實施占補平衡的基礎上，針對耕地轉為林地、園地、草地等其他農用地突出問題，《條例》規定了耕地進出平衡中市縣政府的職責、統籌的方式、落實耕地保有量任務等，同時規定了相應的罰責，構建起了完整的雙平衡制度體系。三是多措并舉，破解耕地“非糧化”難題。激勵引導方面，《條例》規定，對承擔耕地保護任務的集體經濟組織、農戶等主體可以予以獎補，積極應對種糧比較收益低的問題；方式引導方面，《條例》規定，可以采取土地經營權流轉、代耕代種等方式恢復閑置、荒蕪耕地耕種，推動解決規模經濟不大、生產力不足問題；創新引導方面，《條例》規定，經土地承包經營權人同意，鄉鎮政府、街道辦事處可以將農業標準地集中對外與土地經營權人簽訂投資建設協議，對促進土地經營權流轉、推動集中連片造大田和提升農村土地規模經濟效應等意義重大。

（三）強化土地要素保障。

一是靈活土地供應方式。《條例》規定，可以采取彈性年期、先租后讓、租讓結合等方式差別化供應土地，既降低了市場主體的土地取得成本，又與企業的經營周期相結合，著力防范土地資源浪費和閑置。同時，將招掛結合供地方式上升為地方法規，預防可能出現的地價過高過熱的非理性投資行為，維護土地市場正常秩序。二是強化重點領域要素保障。《條例》規定對產業鏈關鍵環節、核心項目涉及的多宗土地可以實行整體供應，為促進我省高新技術產業全產業鏈發展的要素保障提供法規依據。對自由貿易港建設具有重大帶動作用的產業項目，可以采取國家對我省規定的有關方式實施要素保障，加快重大項目落地。三是促進土地資源節約集約利用。《條例》規定，支持社會資本參與低效用地、廢棄地再開發和利用，鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發；鼓勵合理利用地下空間，促進城鎮土地復合利用、立體利用、綜合利用；與相關制度銜接，著力盤活閑置土地。

（四）推進國土空間智慧治理。

一是推行全鏈條智慧治理，打造國土空間規劃“一張圖”。《條例》規定，建立統一的包括國土空間規劃、土地調查監測、耕地保護、國土空間用途管制、土地儲備、土地征收、土地開發利用、國土空間生態修復、自然資源（不動產）登記、執法監督等全鏈條數字監管體系，形成全省國土空間規劃“一張圖”，推動國土空間規劃治理從機器賦碼（1.0）、機器管規劃（2.0）向全鏈條智慧化治理體系（3.0）邁進。同時要求自然資源和規劃、發展改革、生態環境等部門建立土地管理信息共享機制，實現業務協同，提升審批和管理效能。二是實施土地超市制度，破解“項目等土地”難題。《條例》規定，國有土地使用權、集體經營性建設用地使用權出讓、出租的，要求市縣政府應當納入土地超市全面展示，并進入政府公共資源交易平臺進行供應，確定了土地超市的法定地位和運行機制。同時，要求土地超市形成土地信息歸集、發布查詢、智能選址、政策指導和招商地圖等功能為一體的綜合性平臺，進一步推動形成公平、公正、公開的土地市場要素保障機制，著力打造法治化、國際化、便利化的營商環境。

（五）破解土地管理“難題”。

一是嚴格通過股權變相轉讓土地使用權管理。《條例》規定，受讓人不得通過擅自變更出資比例、股權結構、實際控制人等方式變相轉讓建設用地使用權，并對聯合監管、責任主體、法律后果等進行明確，著力破除通過股權變相轉讓土地使用權的頑疾。二是嚴格土地用途改變和容積率調整管理。《條例》在延續土地用途改變、容積率調整需報政府批準的前提下，增設市縣政府批準土地用途改變、容積率調整后報省自然資源和規劃主管部門備案和予以公示的規定，進一步強化行政監督和社會監督，從制度上改進和完善監管機制。三是探索建立宅基地有償使用制度。《條例》在堅持保障農戶住有所居和合法權益的基礎上，吸收國家和我省“三塊地”改革試點經驗，規定對合法占有超面積的宅基地可以探索實行有償使用，為推動農村居住公平、土地節約集約利用、深化宅基地改革方面提供法規依據。

（六）細化集體經營性建設用地入市規定。

《條例》在嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，細化農村集體經營性建設用地入市制度安排。一是明確入市范圍、主體、方式。《條例》規定，國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式入市。二是細化入市的職責、程序、后果。《條例》規定，對擬入市的土地，自然資源和規劃主管部門要出具規劃條件，發展改革、生態環境等有關主管部門一并提出產業準入和生態環境保護等要求，土地所有權人編制集體經營性建設用地出讓、出租方案，市縣政府及時組織研究，以及依據方案入市和辦理不動產登記等事項，同時規定未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入的，合同無效，構建起完整的集體經營性建設用地入市流程管理體系。三是保障農村集體經濟組織合法權益，助推鄉村振興。《條例》規定，省人民政府應當按照公開透明、合理平衡利益的原則建立土地增值收益分配機制，*大限度地保障農村集體經濟組織的合法權益，同時規定，農村集體經營性建設用地入市，優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業，為鄉村振興提供用地要素保障。

我先介紹到這里。謝謝。

廖寶祺：

謝謝何謙先生的詳實發布。接下來，進入答記者問環節。請記者朋友們就感興趣的話題進行提問。提問前請通報所代表的媒體機構。現在開始提問，請舉手示意。

答記者問

中央廣播電視總臺記者：

請問省人大法工委此次審查修改《條例》的原則和主要內容是什么？謝謝。

海南省人大常委會法制工作委員會社會法規處處長李文君：

感謝這位記者朋友的提問。《條例》是省委確定的重點立法項目。省委高度重視并專題審議，為這次審查修改指明了方向、確定了原則、明晰了重點，也為《條例》的高質量順利出臺提供了有力的政治保障。我們審查修改《條例》的主要思路和原則是：貫徹《中華人民共和國海南自由貿易港法》和《海南自由貿易港建設總體方案》關于土地管理的制度安排，銜接新修改的土地管理法及實施條例等上位法，落實國家對土地管理的新要求和新舉措，保留原《條例》中符合中央土地管理改革精神的條款，固化我省實踐中好的經驗和做法，形成相對完整制度框架的自由貿易港土地管理基礎性法規，并為土地制度改革關鍵環節和重要舉措的“小切口”立法預留制度空間。

法工委根據以上思路和原則對《條例》進行了全面審查，就土地供應方式、土地供應條件、國有土地承包、集體經營性建設用地入市、法律責任等相關條款進行了修改完善，刪除了19條不適應新形勢或者與民法典、土地管理法等上位法不一致、重復的條款，重點在以下方面進行了審查修改：

第一，關于集體經營性建設用地入市。集體經營性建設用地入市的改革，是黨中央國務院部署的“三塊地”改革的重要內容之一。為了穩妥推進集體經營性建設用地入市并預留改革空間，根據土地管理法及實施條例和中央*新文件精神，總結我省試點經驗，對農村集體經營性建設用地市場交易規則和監管體系作出制度安排。一方面，細化了程序環節，通過明確規劃條件、方案呈報、公開交易確定土地使用者、交付和登記等五個入市關鍵環節細化集體經營性建設用地出讓、出租程序，確保入市交易有法可依。另一方面，明確了各方責任，要求政府統籌安排集體經營性建設用地入市，規范入市流程和規則，并建立土地增值收益分配機制；要求使用者按照規劃條件、生態環保要求等使用土地；將集體經營性建設用地入市情況納入相關主管部門的監督檢查內容；增加集體經營性建設用地違規入市以及使用者違規用地的法律責任。

第二，關于總體方案土地政策落地。為保障海南自由貿易港建設總體方案土地政策的落地，在規定經營性用地以及同一地塊有兩個以上意向用地者的應當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價方式出讓的基礎上預留了制度空間，明確國家對海南自由貿易港土地出讓方式另有規定的從其規定。

第三，關于農業標準地投資建設協議。完善了農業標準地投資建設協議的相關條款：一是理順土地承包經營權和土地承包權的關系，明確鄉鎮政府、街道辦事處和土地經營權人簽訂協議應當經土地承包經營權人同意；二是針對我省實際情況，將可以集中對外投資建設的耕地性質明確為農業標準地；三是明確協議應當包括的內容，例如機械化種植面積、農業投入品使用、農產品安全和環境保護等控制性指標等。

第四，關于加強土地管理關鍵環節風險防控。一是市縣資規部門應當公示耕地開墾方案和耕地驗收情況；二是市縣政府批準改變土地用途和容積率應當報省資規部門備案并公示；三是集體所有土地使用權出讓、出租等應當經村民集體決策并進行村務公開；四是資規部門應當對改變土地用途和容積率情況進行監督檢查；五是加強涉地股權轉讓監管，明確規定土地受讓人轉讓涉地股權，除了應當符合合同約定外，還應當符合法律、法規規定；同時為了避免涉地股權轉讓的隨意性，依法未賦予市縣政府對未滿足法定和約定條件進行涉地股權轉讓的批準權；增加不符合法定條件非法轉讓或者變相轉讓土地的法律責任。

謝謝。

海南廣播電視總臺新聞頻道記者：

《條例》設置專章規定了國土空間規劃，請問能給我們介紹一下目前海南國土空間規劃相關工作進展情況嗎？謝謝。

何謙：

感謝您對國土空間規劃領域的關注。2015年6月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南開展省域“多規合一”，海南在體制機制和制度建設等方面全力推進，省域“多規合一”改革走在了全國前列。2018年機構改革后，海南不斷深化省域“多規合一”改革，成果獲得第一屆海南省改革和制度創新一等獎，“機器管規劃”做法獲國務院大督查通報表揚等。“多規合一”改革的進展情況為：

一是加強規劃編制。基于首個省域“多規合一”改革成果，編制形成省和18個市縣（不含三沙）國土空間總體規劃、13個自貿港重點園區等一批詳細規劃、2191個實用性村莊規劃以及熱帶雨林國家公園、海岸帶、環島旅游公路、濕地保護等專項規劃，基本形成“三級三類”國土空間規劃體系。

二是加強制度和機制建設。先后出臺《海南自由貿易港征收征用條例》《海南自由貿易港閑置土地處置若干規定》《海南省村莊規劃管理條例》等地方性法規，制定了《加強國土空間規劃監督管理的若干意見》《關于加強城市地下空間開發利用的指導意見》等一批規范性文件，推行“陽光規劃”“三把鑰匙管規劃”，推動規劃管理的制度和機制不斷完善。

三是推進智慧治理，提升空間治理能力。持續推動“機器管規劃”，推進控制性詳細規劃審批入庫，建設工程規劃許可機器賦碼和電子證照；推進農房報建“零跑動”，村民個人建房報建實現了“線上、掌上、網上”辦理，尤其是在全國率先建立“土地超市”制度，實現“云上讀地”“云上選地”，2022年“土地超市”全口徑營收411億元，截至今年4月底全口徑營收增加至462億元。通過推進自然資源管理數字化轉型，打造全業務、全周期、全鏈條的“政策一本書、規劃一張圖、管制一條龍、交易一平臺、登記一本證、權益一本賬、修復一體化、安全一體系、服務一站式、監督一條鏈、評估一份表的“十一個一”國土空間治理智慧化架構，推動省域國土空間治理方式系統性重塑和治理能力提升。

下一步重點在于：構建“三區一帶一區”區域協調布局；將“多規合一”改革向法規、機制等縱深領域推進；打造“十一個一”國土空間智慧治理體系。

一是推動出臺《海南自由貿易港國土空間規劃條例》，使之成為國土空間規劃制度的基本法，加快構建國土空間規劃法規體系。

二是在國土空間規劃體系方面，落實主體功能區戰略，積極構建省域同則，區域導則，單元同則的機制，健全國土空間規劃體系。

三是在改革和完善詳細規劃管理方面，加強規劃技術標準體系建設，健全規劃體檢評估體系，強化規劃監督監測預警。加強詳細規劃與能源、交通、水利、旅游等專項規劃的銜接，推動高質量發展。

四是構建統一的國土空間用途管制制度，落實“兩統一”職責。

五是將“機器管規劃”升級為“機器編規劃、機器審規劃”，解決空間錯位、圖實不符的問題。

六是深化“土地超市”制度，形成“項目策劃生成+土地超市+招商引資”綜合性信息推介平臺。

七是全面構建全業務、全周期、全鏈條的“十一個一”國土空間治理智慧化體系，推動國土空間規劃治理體系和治理能力現代化。

謝謝。

國際旅游島商報記者：

我們注意到，《條例》專門設置了耕地保護的章節，請問能否結合耕地保護的重要性，給我們介紹一下制度的設置考慮？謝謝。

海南省司法廳立法一處處長王帥：

好的，感謝記者朋友的提問。眾所周知，耕地保護工作是國之大者，事關糧食安全底線，習近平總書記強調“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手里”。我省歷來高度重視耕地保護工作，嚴格貫徹落實黨中央、國務院關于耕地保護的決策部署，落實*嚴格耕地保護制度。《條例》的制度設置主要有以下考慮：

一、構建完整的耕地保護體系。相對于原有條文，《條例》將耕地保護獨立成章，將耕地進出平衡、耕地開墾費用管理、永久基本農田補劃、耕地保護激勵機制、生態修復等納入，形成耕地保護新體系。

二、明確了管控耕地非糧化3種引導方式。結合我省嚴格管控耕地非糧化的現實需要，《條例》一是采取經濟上激勵，促使老百姓自覺保護耕地；二是采取轉包、出租、入股、代耕代種等多種方式恢復耕種，破解耕地曬太陽問題，促使閑置的耕地用起來、活起來；三是采取政府引導耕地流轉方式，推動零星分散的小農經濟種植模式向集中造大田的現代化農業方向發展。

三、強化耕地保護各方責任。一是源頭保護上，明確各級政府主要負責人的耕地保護主體責任，并將耕地保護責任目標落實情況考核結果作為領導干部考核、自然資源資產離任審計等的重要依據，構建了權責一致的耕地治理體系。二是中期墾造上，明確耕地墾造責任劃分，規定占用耕地的建設單位耕地墾造責任，以及地方政府落實耕地保護年度責任目標任務和年度耕地墾造任務的要求。三是后期管護上，壓實新開墾耕地的后期管護責任，針對長期以來耕地開墾工作中存在的“重開墾、輕管護”問題，《條例》細化了后期管護任務、主體、責任，切實壓項目實施主體、鄉(鎮)、村及土地承包經營者的后期管護責任。

謝謝。

廖寶祺：

謝謝王帥先生的回答。今天的答記者問環節就進行到這里。各位記者朋友如果有進一步采訪需求，發布會結束后，請與我們省新聞辦的現場工作人員聯系，或者關注“海南發布”微信公眾號后續發布的相關信息。

剛才，3位發布人向大家詳細介紹和解答了《海南自由貿易港土地管理條例》的出臺背景、主要內容和亮點等內容，希望各位記者朋友加大對有關內容的宣傳力度，為著力推動我省土地市場營商環境建設營造良好的輿論氛圍。再次感謝3位發布人的精彩發布，感謝記者朋友們的積極參與。

今天的新聞發布會到此結束。謝謝大家！

來源：海南發布